Pour la dernière fois de sa longue carrière, Jean-Nicolas Schaus a «présidé» la présentation du rapport annuel de la Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF). A partir du 1er mai, il sera officiellement et définitivement à la retraite, remplacé par Jean Guill.

Ce fut donc l’occasion pour le futur ex-directeur général de la CSSF, de «se lâcher» un peu dans son ultime préface, où il rappelle qu’en 2006, déjà, il avait déconseillé de «verser dans un triomphalisme naïf» face aux résultats exceptionnels de la place financière luxembourgeoise. Pas de quoi entamer, toutefois, le «raisonnable optimisme» que revendique M. Schaus, mais dans un contexte désormais tout autre. «Il ne faut cependant pas fermer les yeux sur ce qui se passe dans le monde. (…) Je crois en l’avenir de la Place à condition que les professionnels ne répètent pas les erreurs du passé, souvent dues à la négligence de faire soi-même les recherches nécessaires, mais continuent à faire preuve de la même capacité d’innover qui leur a si bien réussi jusqu’à présent.»

De l’innovation, il en faudra en effet un bon paquet pour relancer une machine qui, sans être à l’arrêt total, n’en a pas moins beaucoup souffert quand même. Selon les données de la CSSF, entre l’augmentation de près de 4 milliards d’euros des constitutions nettes de provisions (pour pallier, principalement, des corrections de valeur rendues nécessaires par les dépréciations d’instruments financiers) et les moins-values enregistrées sur les portefeuilles de négociation, le «déchet financier» des établissements de crédit luxembourgeois pour l’exercice 2008 s’élève à quelque 6 milliards d’euros. Le résultat net des banques, lui, a chuté de 88%, passant de 4,7 milliards à 564 millions (chiffres encore provisoires).

Auto-critique

L’intérêt de la version 2008 du rapport annuel de la CSSF réside aussi (et surtout?) dans un intéressant exercice d’auto-critique de la pratique de la surveillance prudentielle. La Commission s’interroge sur la défaillance éventuelle du cadre réglementaire, autant que de l’application même de la surveillance.

«La réglementation en vigueur au Luxembourg se résume largement à la transposition authentique des directives européennes», précise-t-elle d’emblée, reconnaissant que le secteur bancaire ne souffre sûrement pas d’absence de régulation, «mais plutôt d’une pléthore de régulation assez inefficace. Le degré de détail et de complexité de la réglementation existante absorbe une partie non négligeable des ressources de surveillance, sans que la qualité de la surveillance ne s’en trouve améliorée». Trop de régulation tue la régulation et ce ne sont pas nécessairement les exigences de Bâle II en termes de solvabilité qui constituent une solution à tous les problèmes. «La régulation, tout comme la gestion des banques, est plus une affaire de bon sens que de calcul mathématique», plaide la CSSF, peu enthousiaste à l’idée d’un renforcement supplémentaire de la réglementation. «Bien que la réglementation harmonisée européenne se soit révélée largement incapable d’éviter une crise financière sans précédent, l’option d’imposer au Luxembourg une réglementation qui va au-delà des règles européennes nuirait à la compétitivité de la place financière et est donc à exclure», prévient la Commission.

Dans quelle mesure une application différente de la méthodologie de surveillance aurait-elle pu limiter les dégâts dans le développement de la crise financière? «Nous ne sommes jamais à l’abri d’une fraude d’une telle envergure, a commenté Simone Delcourt, directrice adjointe de la CSSF, ce mardi à l’occasion de la présentation du rapport annuel. Dans le cadre du secteur des OPC, je ne vois pas d’éléments ayant été défaillants dans la surveillance qui a été la nôtre».

La Commission, dans son rapport annuel, rappelle que la mission de «surveillance prudentielle» qui incombe à la CSSF, répond à une obligation de moyen et non pas de résultat. Mais elle reconnaît, par là même, que cette description est de nature à aller à l’encontre des attentes du public, qui «aspire à l’absence de toute défaillance d’une banque». «Vouloir réduire cet ‘expectation gap’ signifierait cependant un changement profond de méthodologie de surveillance qui ne se limiterait alors plus au contrôle du respect de normes, mais qui interviendrait directement et massivement dans les décisions commerciales des banques, voire mettrait en question des business models entiers», constate la CSSF, qui ne cache pas que l’expérience vécue avec la crise financière a mis en lumière la nécessité, pour un régulateur, d’intervenir «directement dans la politique commerciale des banques».

Vers une «nouvelle» CSSF?

Le problème est que, d’une part, la législation actuelle ne confère pas expressément un tel droit d’intervention à la CSSF, laquelle dispose uniquement du droit de demander un surplus de fonds propres par rapport au minimum requis lorsque le processus de revue prudentielle amène à une décision négative. «Il est illusoire de penser que les agents de la CSSF sont en général mieux placés pour exprimer un jugement fondé sur les politiques commerciales que les dirigeants des banques eux-mêmes», indique le régulateur, qui relève également le fait qu’une intervention directe dans les politiques commerciales des banques, comporte le risque d’erreurs d’appréciation, «soit par omission d’intervention alors qu’il aurait fallu y procéder, soit par intervention non fondée».

«Pour conclure, et au risque de décevoir les attentes de l’opinion publique, il est important de souligner les limites de la surveillance prudentielle qui ne peut pas avoir comme effet de rendre impossible toute défaillance bancaire, voire d’éviter des crises financières induites par l’éclatement de bulles spéculatives», note le rapport.

La situation est-elle, dans ce cas, désespérée? «Le cadre de fonctionnement de la CSSF est certainement à revoir, sachant qu’elle ne dispose que de très peu de pouvoirs de sanction, a reconnu Jean-Nicolas Schaus, en marge de la présentation de mardi. Rien qu’en ce qui concerne les amendes, les montants maximaux (12.500 euros maximum), sont insignifiants par rapport aux sommes qui sont en jeu. Le gouvernement en a conscience». Sous-entendu: une réflexion est en cours sur une législation susceptible de changer profondément la donne…

Retrouvez le rapport annuel 2008 (et les précédents) de la CSSF ICI