Monsieur Fontagné, dans quelles circonstances aviez-vous été amené, il y a cinq ans, à travailler sur ce premier rapport que vous aviez baptisé Compétitivité du Luxembourg: une paille dans l’acier?

 «J’avais déjà travaillé à plusieurs reprises sur les questions de compétitivité en France. Il y a six ans, la Tripartite au Luxembourg s’interrogeait sur ces questions et a souhaité mener une réflexion plus méthodologique: ce que signifie cette notion, ce qu’on peut en tirer.

En tant qu’économiste, je distingue deux approches. Il y a la compétitivité propre aux entreprises, sur un même marché, où elles sont en concurrence pour des parts de marché: ce que l’une gagne, l’autre le perd. Sur une échelle macroéconomique, c’est évidemment différent. Le fait qu’un pays augmente sa productivité et son niveau de vie n’appauvrit pas ses voisins. D’ailleurs, Paul Krugman, que l’on peut citer avec d’autant plus de plaisir qu’il a reçu le Prix Nobel d’Economie en 2008, avait écrit un article expliquant que la compétitivité était une dangereuse obsession pour les politiques économiques. La compétitivité, correctement définie, n’est finalement pas autre chose que la productivité.

En mars 2004, j’avais eu une entrevue avec le Premier ministre et le ministre de l’Economie pour définir précisément le cadre du travail que j’aurais à faire. J’ai donc rédigé ce premier rapport qui a été présenté il y a cinq ans, en novembre 2004, en tant qu’expert indépendant. Le point tout à fait intéressant dans cette démarche est que la capacité d’écoute et de dialogue des partenaires sociaux au Luxembourg a été très grande. Je dis souvent qu’il m’aurait été difficile de faire un tel rapport en France. Les représentants des trois parties (Etat, syndicats et employeurs) défendant évidemment leurs intérêts et leurs positions, mais toujours avec un souci d’écoute et une bonne connaissance des questions sous-jacentes et avec des questionnements méthodologiques intéressants.

La rédaction d’un second rapport, cinq ans après, était-elle programmée d’avance?

«Pas nécessairement. A la suite de la présentation publique du premier rapport, j’ai eu l’occasion de revenir au Luxembourg à plusieurs reprises et de revoir les différents partenaires au sein de la Tripartite, toujours animés de cette même capacité à débattre. Revenir sur le sujet cinq ans après permet de faire le point. S’il me semblait opportun de le faire, je n’ai pas reçu de mandat spécifique de la part de la Tripartite. C’est un travail plus autonome de réflexion sur l’évolution économique du Luxembourg et les réformes structurelles adoptées. Entre-temps, bien sûr, un certain nombre d’initiatives ont été prises, et certaines auxquelles j’ai été associé. Je pense notamment au lancement de l’Observatoire de la compétitivité, qui a créé un indice de compétitivité synthétique, intégrant différentes dimensions. C’est un travail de référence extrêmement utile. Parallèlement, il y a eu la mise au point du LSM (modèle structurel du Luxembourg), un nouvel outil d’analyse des politiques économiques, qui est à ce jour encore peu visible pour le grand public. C’est un modèle que j’ai développé avec deux collègues italiens, Massimiliano Marcellino et Marco Maffezzoli, après avoir constaté que l’on réfléchissait souvent sur la politique économique avec des outils qui n’intégraient pas certaines dimensions importantes, comme les anticipations des agents, la dichotomie du marché du travail, les négociations salariales…

Ce modèle a été présenté fin décembre 2009 à la Tripartite. Il a été très bien reçu et nous commençons à recevoir les demandes des partenaires sociaux pour effectuer des simulations qui les intéressent.

Pourquoi avoir intitulé ce second rapport Compétitivité du Luxembourg: après la bulle?

«La question qui se pose après l’éclatement de la bulle économique tel que nous venons de le vivre est de savoir si on a encore besoin des politiques structurelles, ou bien si on ne s’est pas complètement trompé. Au cours de ces cinq dernières années, la croissance du Luxembourg a été très bonne, proche de celle d’un pays émergent alors qu’il est déjà le plus riche d’Europe.

Le gouvernement a mené une politique de réforme au cours de ces années, mais tout ce qui avait été proposé dans le premier rapport n’a pas été entièrement appliqué, loin s’en faut. Certaines directions générales ont été suivies, mais toute la liste des mesures préconisées n’a pas été mise en œuvre. Aujourd’hui que la crise est passée, le risque existe que la priorité soit donnée aux politiques conjoncturelles et non pas aux politiques structurelles. Après cinq années de prospérité, le contexte a changé… La question centrale se pose donc de savoir s’il y a encore besoin de politiques de réformes structurelles au Luxembourg.

La nécessité de ces réformes a tout de même été largement évoquée, ne serait-ce qu’à l’occasion des dernières élections législatives en juin dernier...

«Il est clair que la prospérité du secteur financier pendant ces cinq dernières années a, en fait, masqué temporairement certaines limites du modèle luxembourgeois, déjà évoqué dans le premier rapport, et qui sont toujours bien présentes. Il y a ensuite eu le retournement conjoncturel en 2008 et la croissance est devenue négative. Bien sûr cette crise est globale, et non circonscrite au Luxembourg, mais ce qui se passe à l’extérieur a beaucoup d’importance pour une économie très ouverte telle que celle du Grand-Duché.

Il y a un autre facteur qui n’a pas été bien pris en compte, c’est celui de la croissance potentielle, c’est-à-dire le taux de croissance maximal qu’il est possible d’atteindre dans un contexte de stabilité des prix, la croissance naturelle d’une économie dans un environnement équilibré. Cette croissance potentielle a été aussi fortement affectée par la crise et probablement pour longtemps.

Le FMI, mais aussi d’autres institutions économiques, ont constaté que lors des chocs économiques précédents, la croissance après une crise financière était moindre et qu’une économie ne parvenait jamais à remonter au niveau qui aurait été le sien si elle avait continué sur la même tendance avant la crise. Plusieurs années après une crise, l’écart peut encore être de 10% entre cette croissance théorique et la croissance réellement mesurée ‘post-crise’.

De surcroît, on sait que les crises globales sont plus graves que les crises individuelles. Or, là, nous sommes confrontés à la fois à une crise financière et globale…

Il semble pourtant que le Luxembourg ait été relativement moins touché que d’autres…

«C’est une façon optimiste de voir les choses, en constatant, par exemple, que le secteur financier ne s’est pas effondré comme cela aurait pu être le cas dans une économie aussi spécialisée. Mais au regard de toute l’économie européenne qui l’entoure, la situation est assez préoccupante. Les grands marchés tout autour de lui sont affectés et on n’imagine pas que le Luxembourg puisse prospérer de façon isolée dans une Europe en proie aux difficultés

 Quelles sont les grandes conclusions que vous tirez de ce second rapport?

«J’essaie avant tout d’illustrer l’idée de crispation sociale. La réforme est nettement plus nécessaire qu’il y a cinq ans, mais elle sera aussi nettement plus douloureuse. C’est tout le problème de l’économie politique de la réforme. Quand tout va bien, il est facile de faire des réformes, car on a la marge pour, mais il est difficile de faire passer le message politique allant dans ce sens. A contrario, quand tout va mal, tout est plus douloureux et plus coûteux.

Nous sommes clairement dans la situation où les réformes et les politiques structurelles sont plus difficiles à mettre en œuvre, ce qui crée évidemment des crispations sociales, avec notamment un sujet emblématique au Luxembourg: les coûts salariaux. Un des partenaires sociaux a publié en 2009 une contribution expliquant que les coûts salariaux baissaient au Luxembourg. Or, cette analyse s’intéressait à la part des salaires dans la valeur ajoutée et non pas aux coûts salariaux unitaires. Dans ce second rapport, je montre que le ratio salaire nominal/productivité en valeur a en effet baissé de 7,7% sur la période 2004-2008, mais que dans le même temps, le ratio salaire nominal/productivité en volume a augmenté de 13,6% dans la même période. Cette différence résulte de l’augmentation du prix du PIB sur la période. Et tout le monde est victime de cette augmentation: les salariés, dont le pouvoir d’achat est réduit; et les entreprises qui ont distribué plus de salaires que ce que n’autorisait la productivité et ont fait face à une réduction de leur compétitivité-prix.

Plus fondamentalement, la croissance au Luxembourg s’est faite sur un mode extensif, c’est-à-dire en utilisant davantage de ressources, et non pas intensif, c’est-à-dire en améliorant l’efficacité des ressources existantes: de 2000 à 2006 la productivité a contribué trois fois moins que l’augmentation de l’utilisation de la main-d’œuvre à la croissance du PIB. Pour suivre la bulle, le Luxembourg a donc surtout fait appel à la main-d’œuvre frontalière, et a donc considérablement fait augmenter les salaires pour pouvoir attirer cette main-d’œuvre, mais sans forcément connaître en même temps suffisamment de gains de productivité.

Est-ce cette divergence de perception de la situation qui a pu alimenter l’interrogation au sujet de la pertinence des réformes structurelles?

«Ce sujet de crispation sociale est emblématique: il y a eu une certaine tentation de dire que, finalement, on a vécu sans faire trop de réformes structurelles et que le peu que l’on a fait est déjà presque caduc, car les problèmes d’aujourd’hui sont d’une tout autre nature et qu’il est urgent de soutenir la consommation.

C’est pourquoi il est nécessaire de définir un cadre qui organise les idées pour étudier ces questions centrales de politique économique. Nous avons développé le modèle LSM pour réfléchir à ces questions. Nous arrivons à la conclusion que dans le type de crise auquel nous faisons face, plus structurelle, nous avons tout de même plus besoin que jamais des réformes structurelles.

Comment fonctionne ce modèle LSM?

«Par définition, un modèle est une représentation simplifiée de la réalité. C’est un peu comme une carte routière. On n’y met pas tous les détails mais la carte permet de tracer son chemin. LSM cherche à représenter la crise et les politiques structurelles, en partant du constat que la crise telle que nous la vivons a trois conséquences.

Premièrement, une baisse durable de la demande externe, parce que les pays voisins ont, eux aussi, été très affectés. Deuxièmement, des conditions d’accès au crédit pour les entreprises qui sont devenues plus difficiles de façon durable. Troisièmement, une productivité globale des facteurs affectée négativement. Pourquoi?

Le premier réflexe des entreprises, en présence de fortes difficultés, est de réduire les investissements en recherche et développement. C’est une approche inadaptée du point de vue du long terme, mais c’est la réalité. En coupant les dépenses d’innovation aujourd’hui, on colmate des brèches, mais on dégrade aussi les conditions de la croissance future. Par ailleurs, on a détruit un peu partout des ressources (faillites, capital détruit, jeunes sortant du système scolaire ou universitaire sans trouver d’emploi…), ce qui diminue la croissance future. Enfin, l’Etat va se trouver confronté à des problèmes de finances publiques et va donc, lui aussi, investir un peu moins dans la recherche. Tout ces éléments mis bout à bout font que la productivité des facteurs va être affectée négativement. 

Etes-vous en mesure de quantifier ce recul?

«Non. C’est bien trop tôt. Mais en modélisant les trois facteurs décrits précédemment et en supposant que chacun d’entre eux est affecté à hauteur de 1%, par exemple, l’on peut déterminer dans quelle mesure la croissance potentielle sera alors réduite à long terme et réfléchir aux politiques adaptées. On sait, à la base, que les effets sont cumulatifs. Une baisse de 1% des paramètres pris en compte générera un impact supérieur à 1% sur le PIB. Les déficits publics, l’emploi, la production entretiennent une spirale récessive. La seule bonne nouvelle est que la balance commerciale s’améliorera, mais uniquement parce que les exportations baisseront moins vite que les importations.

Comment sortir de cette spirale négative?

«De façon assez simple, nous avons imaginé ce qui pourrait sortir d’une réflexion tripartite autour de ces sujets, avec des efforts à consentir de part et d’autre. Il y a un fardeau d’ajustement: ne pourrait-on pas répartir équitablement ce fardeau entre finances publiques, entreprises et salariés? Ce doit être possible au Luxembourg où la tradition de négociation est forte. En s’entendant sur un nouveau pacte tripartite de croissance, il serait possible d’effacer les impacts structurels de la crise.

Et les impacts conjoncturels?

«La crise est là et ce qui est fait est fait. Il ne sera pas possible de gommer complètement l’impact de la crise sur les salaires individuels, par exemple. De façon durable, ces salaires individuels seront moins élevés que ce qu’ils auraient été s’il n’y avait jamais eu de crise. C’est quelque chose que même des politiques structurelles ne pourront pas régler.

Quels sont les axes de la réforme structurelle auxquels vous pensez?

 «J’en vois trois: finances publiques, réformes du marché du travail et politique de la concurrence. Dans le rapport, j’adopte une approche stylisée de ces politiques: c’est en effet aux partenaires sociaux de déterminer le contenu d’un tel pacte de croissance. Du côté des finances publiques, une réduction des cotisations sociales, afin de réduire les coûts de production des entreprises. L’effet de la croissance pourrait permettre de financer cette réduction. En ayant des coûts de production moins élevés, les entreprises pourraient soit augmenter leurs profits, soit baisser leurs prix. En contrepartie, les entreprises accepteraient qu’il y ait davantage de concurrence ce qui, du coup, réduirait leurs marges unitaires. Mais cela n’entamerait pas leurs profits, puisque les volumes seraient plus importants.  Du côté des salariés, enfin, en contrepartie d’une politique pro-emploi que constitue la baisse des cotisations sociales, une baisse du taux d’indemnisation du chômage serait acceptée (il est en effet plus facile de retrouver un emploi). L’idée est que les exigences des syndicats dans les négociations seraient moins élevées. De cette combinaison de politiques résultera une demande accrue de travail, ce qui aura un impact haussier sur les salaires. La situation finale sera donc meilleure que si cette politique n’était pas mise en œuvre. En résumé, en diminuant de 1% les contributions sociales, les indemnités de chômage et les marges des entreprises, au bout de dix ans, la baisse des salaires par rapport à la situation de référence ne serait que de 1, contre 2% sans la mise en œuvre d’une telle politique structurelle. Dans le même temps, l’impact de la crise sur l’emploi serait largement effacé, ce qui fait que la masse salariale globale serait supérieure.

Sur cette thématique des salaires, vous n’évoquez pas la question de l’indexation automatique…

«Dans le rapport de 2004, j’expliquais que l’on pouvait amender le système d’indexation en faisant en sorte que, pour les salaires les plus bas, le système continue de fonctionner, ou bien soit transformé en crédit de formation pour les plus gros salaires. Il y a un pas qui a été fait dans la bonne direction, avec le gel provisoire de l’indexation. Mais il est évident qu’après cette période transitoire, revenir au système tel qu’il existait par le passé serait néfaste. Ceci étant dit, il y a un vrai sujet sur les coûts salariaux à traiter à Luxembourg et l’indexation n’en est qu’une composante parmi d’autres. Mais plus que les salaires, le sujet central reste certainement celui de la productivité…

Et comment l’aborder?

«Cela se passe à plusieurs niveaux: la formation, qu’elle soit initiale ou continue, mais aussi l’innovation.Pour améliorer la productivité, il faut qu’il y ait davantage de concurrence sur les marchés des biens et des services. C’est comme ça qu’on fait le plus d’innovations, car sur un marché concurrentiel, les nouveaux entrants sont obligés d’innover, ce qui pousse ceux qui sont déjà en place à le faire aussi. Et dans ce domaine-là, tout est possible. Innover, ce n’est pas uniquement découvrir un nouveau produit, un nouveau service, mais c’est aussi réfléchir à des innovations organisationnelles. Sans oublier que la notion de productivité ne doit pas s’arrêter aux portes des entreprises. Elle doit aussi passer dans les administrations.

Avez-vous testé le modèle avec d’autres postulats de base que ce 1%?

 «La présentation telle qu’elle a été faite est purement théorique. Le modèle LSM ne doit pas être utilisé en disant ‘voilà ce qu’il faut faire’ et le propos n’est certainement pas non plus de dire de manière abrupte, aujourd’hui, ‘réduisons les allocations chômage’. Simplement, il était nécessaire de rompre une bonne fois pour toutes avec l’idée que les politiques structurelles ne seraient pas nécessaires. Non, elles le sont vraiment. Ensuite, c’est évidemment dans le détail des négociations de la Tripartite que tout se jouera. Il faut en tous les cas imaginer un nouveau pacte de croissance: que le gouvernement fasse un effort, que les syndicats fassent un effort et les entreprises aussi. C’est la combinaison de ces trois efforts qui sera intéressante. Et cela s’inscrit en parfaite cohérence avec la façon dont le Luxembourg fonctionne.»

Lire le rapport 2004 du Pr. Fontagné "Une paille dans l'acier" ICI Lire l'essai 2009 du Pr. Fontagné "Après la bulle" ICI

***///***\\\***Parcours - une riche carrière

Lionel Fontagné, économiste français âgé de 51 ans, a obtenu, à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, un doctorat 3e cycle d’Economie internationale (1984) et un doctorat en Science économique (1989).

Il est, en outre, sorti major à l’agrégation des Universités en Sciences économiques en 1990. Depuis 1994, il est professeur dans cette même université de Paris I Panthéon-Sorbonne (Ecole d’Economie de Paris). Il a également, la même année, intégré le Centre d’Etudes Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), dont il est ensuite devenu directeur entre mars 2000 et juin 2006. Il en est, depuis, conseiller scientifique.

Conseiller auprès du Centre du Commerce International (CNUCED-OMC) de Genève) et consultant à la Banque de France, il est aussi un des 36 membres (dont trois femmes) du Conseil d’analyse économique placé auprès du Premier ministre français: une instance pluraliste composée d’économistes reconnus de sensibilités diverses, dont la mission est «d’éclairer, par la confrontation des points de vue et des analyses, les choix du gouvernement en matière économique». Auteur de nombreuses études sur les questions de commerce international et d’intégration économique, il avait reçu en 1999 le Prix du meilleur article décerné par Open Economies Review pour sa contribution au débat sur les zones monétaires optimales. En 2007, il a reçu la distinction de Research Fellow du Global Trade Analysis Project (Purdue University). En 2008, il a reçu une citation d’excellence Emerald Management Reviews pour sa contribution sur la question de l’impact de la concurrence des pays émergents.Il travaille actuellement sur les questions de politiques commerciales, les délocalisations et la désindustrialisation. Il a récemment travaillé sur la compétitivité, les barrières techniques et sanitaires aux échanges, les relations entre le commerce international et l’investissement direct étranger, la concurrence fiscale, le commerce intra-branche et l’évaluation du Marché unique européen.

***///***\\\***Diversification - Le syndrome hollandais

Dans le premier rapport de 2004, Lionel Fontagné constatait qu’il existait, au Luxembourg, «des éléments d’inefficacité de nature à freiner la nécessaire diversification et la nécessaire orientation vers un véritable pôle de compétitivité fondé non pas sur des distorsions de concurrence, mais sur la société de la connaissance».

Si personne ne conteste la nécessité de cette diversification, il n’en demeure pas moins vrai que celle-ci ne se décrète pas. «Il est difficile de se lever le matin en se disant ‘on va diversifier l’économie’, explique M. Fontagné. On ne peut que constater que cette diversification n’est pas encore arrivée. Au contraire, l’évolution des coûts salariaux n’est pas quelque chose qui favorise la diversification. On se trouve typiquement dans la situation de ce qu’on appelle le ‘syndrome hollandais’, c’est-à-dire connaissant une activité majeure qui tire le PIB vers le haut mais crée aussi de l’inflation.

Le Luxembourg s’en tire très bien dans le domaine des services grâce à la place financière. Dans le même temps, le pays est celui qui a affiché la plus mauvaise performance en matière d’industrie parmi ses voisins immédiats.La croissance de ses exportations industrielles a été inférieure à 10% là où l’Allemagne, par exemple, a gagné près de 35%.» (Voir graphique page 97)

***///***\\\***Réactivité - «Un atout de plus en plus difficile à exploiter»

Depuis 2004 et la publication du premier rapport de Lionel Fontagné, la façon dont le Luxembourg est perçu par ses partenaires économiques européens a évolué. «J’avais mentionné à cette époque, usant de ma liberté de diagnostic, que le Luxembourg, sous certains aspects, était entré dans une logique de concurrence fiscale par rapport à ses voisins, rappelle l’économiste. Ce n’était alors pas une question cruciale pour les voisins en question, car le Luxembourg étant de petite taille, les pertes de ressources budgétaires étaient relativement faibles.» Aujourd’hui, cette perception des sujets de concurrence fiscale et de secret bancaire a évolué et les «grands» pays vont exiger des contreparties, pour des raisons autant économiques que politiques. «La forte réactivité du Luxembourg et sa capacité d’adaptation rapide ont longtemps été un atout, mais il sera de plus en plus difficile à exploiter, car les grands voisins sont aujourd’hui plus sensibles à ces externalités qui peuvent être imposées à leurs finances publiques. La réforme est donc plus que nécessaire, tant l’environnement économique a assez profondément changé.» 

Le jeudi 4 février 2010, à 18h30, à la Banque de Luxembourg, dans le cadre du paperJam Business Club, Lionel Fontagné présentera en avant-première son rapport "Compétitivité du Luxembourg: après la bulle". Inscriptions sur www.club.paperjam.lu. Ce rapport sera téléchargeable sur www.paperjam.lu à compter du 5 février 2010.